《 港 口 法 》 是 中 華 人 民 共 和 國 成 立 以 來 第 一 部 對 港 口 事 業 進 行 全 面 、 系 統 規 範 的 法 律 ， 制 定 工 作 歷 經 十 年 ， 由 兩 屆 全 國 人 大 常 委 會 進 行 了 三 次 審 議 。 《 港 口 法 》 總 結 了 幾 十 年 來 中 國 內 地 港 口 管 理 、 特 別 是 二 十 多 年 改 革 開 放 的 實 踐 經 驗 ， 借 鑒 吸 收 了 國 際 上 港 口 管 理 和 立 法 的 有 益 做 法 ， 在 港 口 的 規 劃 、 建 設 、 維 護 、 經 營 、 管 理 等 方 面 確 立 了 一 系 列 重 要 法 律 制 度 。 《 港 口 法 》 的 頒 佈 和 實 施 ， 將 對 中 國 內 地 港 口 的 發 展 為 生 深 遠 的 影 響 。 因 此 ， 瞭 解 《 港 口 法 》 的 主 要 內 容 是 非 常 必 要 的 。

一、《港口法》的適用範圍

《 港 口 法 》 的 適 用 範 圍 有 兩 個 突 出 問 題 ， 即 對 漁 港 的 調 整 問 題 和 貨 主 碼 頭 問 題 。

根 據 港 口 的 功 能 可 將 港 口 分 為 經 濟 用 途 的 港 口 和 軍 事 用 途 的 港 口 兩 大 類 ， 經 濟 用 途 的 港 口 主 要 是 指 那 些 用 於 商 業 目 的 的 港 口 ， 也 可 稱 之 為 商 港 ， 是 國 家 港 口 中 的 主 體 部 分 。

漁 港 也 是 用 於 商 業 目 的 的 港 口 ， 但 目 前 漁 港 的 管 理 並 沒 有 納 入 國 家 港 口 管 理 機 構 的 行 政 管 理 ， 多 年 來 一 直 是 屬 於 漁 業 行 政 管 理 部 門 的 管 理 範 疇 ， 針 對 這 種 情 況 ， 《 港 口 法 》 在 第 五 十 九 條 規 定 ： 「 漁 業 港 口 的 管 理 工 作 由 縣 級 以 上 人 民 政 府 漁 業 行 政 主 管 部 門 負 責 。 具 體 管 理 辦 法 由 國 務 院 規 定 」 。

貨 主 碼 頭 大 致 可 以 分 為 兩 類 ： 一 是 生 產 性 企 業 建 設 的 專 用 碼 頭 ， 主 要 包 括 電 廠 建 設 的 煤 炭 、 燃 油 接 卸 碼 頭 ， 煉 油 廠 建 設 的 原 油 和 成 品 油 碼 頭 ， 鋼 廠 建 設 的 礦 石 、 煤 炭 和 鋼 鐵 產 品 碼 頭 ， 以 及 其 他 各 類 加 工 企 業 建 設 的 專 用 碼 頭 ； 二 是 商 貿 和 儲 運 企 業 建 設 的 專 用 碼 頭 。

《 港 口 法 》 並 未 對 公 共 碼 頭 和 貨 主 碼 頭 進 行 劃 分 ， 而 是 對 所 有 從 事 港 口 業 務 的 經 營 人 都 一 視 同 仁 ， 只 要 符 合 「 港 口 經 營 」 一 章 中 關 於 市 場 准 入 的 條 件 ， 取 得 「 經 營 許 可 證 」 ， 都 是 「 港 口 經 營 人 」 ， 無 論 其 原 來 是 公 共 碼 頭 還 是 貨 主 碼 頭 。

二、港口管理體制

長 期 以 來 ， 中 國 內 地 對 沿 海 和 內 河 主 要 港 口 一 直 實 行 集 中 管 理 ， 政 府 直 接 指 揮 和 組 織 企 業 的 生 產 活 動 ， 形 成 了 政 （ 府 ） 企 （ 業 ） 合 一 、 高 度 集 中 的 管 理 模 式 。 從 一 九 八 四 年 起 到 一 九 八 七 年 ， 主 要 港 口 的 管 理 體 制 開 始 改 革 ， 大 致 形 成 三 個 類 型 ， 即 國 家 交 通 部 直 屬 的 港 口 （ 如 秦 皇 島 港 ） 、 國 家 交 通 部 與 地 方 政 府 雙 重 領 導 的 港 口 （ 如 廣 州 港 ） 、 地 方 政 府 管 理 的 港 口 （ 如 深 圳 港 ） 。 二 零 零 一 年 開 始 的 港 口 管 理 體 制 改 革 ， 將 港 口 全 部 下 放 地 方 政 府 直 接 管 理 ， 並 實 行 政 企 分 開 ， 為 《 港 口 法 》 確 定 了 中 國 內 地 港 口 管 理 體 系 的 基 本 框 架 ， 其 主 要 內 容 是 ： 國 家 交 通 部 作 為 中 央 政 府 行 政 主 管 部 門 ， 對 全 國 港 口 實 行 統 一 行 政 管 理 ， 負 責 制 定 全 國 港 口 行 業 的 規 劃 ， 按 有 關 規 定 調 控 岸 線 資 源 的 合 理 利 用 ， 對 大 中 型 港 口 建 設 專 案 提 出 行 業 審 查 意 見 ， 制 定 港 口 行 業 發 展 政 策 和 法 規 ， 並 實 施 監 督 ； 省 級 人 民 政 府 交 通 （ 港 口 ） 主 管 部 門 負 責 本 行 政 區 域 內 港 口 的 行 政 管 理 工 作 ； 省 級 或 港 口 所 在 城 市 人 民 政 府 港 口 主 管 部 門 按 照 「 一 港 一 政 」 的 原 則 依 法 對 港 口 實 行 統 一 的 行 政 管 理 ； 港 口 企 業 作 為 獨 立 的 市 場 主 體 ， 依 法 從 事 經 營 。

港 口 「 政 」 與 「 企 」 的 關 係 是 港 口 管 理 體 制 中 另 一 個 熱 點 問 題 。 長 期 以 來 ， 中 國 內 地 港 口 管 理 一 直 實 行 政 企 合 一 的 體 制 ， 這 種 管 理 體 制 是 與 國 家 的 計 劃 經 濟 體 制 相 聯 繫 的 。 在 國 家 經 濟 體 制 從 計 劃 經 濟 向 市 場 經 濟 轉 化 的 情 況 下 ， 港 口 政 企 合 一 的 管 理 體 制 顯 然 不 能 與 之 相 適 應 。 只 有 政 企 分 開 ， 港 口 才 能 實 現 港 口 經 營 人 的 多 元 化 和 平 等 競 爭 ， 保 證 各 經 營 人 擁 有 明 確 的 財 產 權 利 ， 並 保 證 港 口 經 營 人 獨 立 地 承 擔 民 事 責 任 ； 只 有 政 企 分 開 ， 政 府 才 能 維 持 港 口 經 營 人 之 間 及 港 口 經 營 人 與 其 他 市 場 主 體 之 間 公 開 、 自 主 、 平 等 、 公 平 、 合 作 、 競 爭 的 關 係 ； 只 有 政 企 分 開 ， 政 府 才 能 實 施 有 效 的 宏 觀 調 控 和 宏 觀 管 理 。 政 企 分 開 成 為 《 港 口 法 》 的 一 項 重 要 原 則 ， 在 法 律 條 文 中 予 以 充 分 體 現 。

三、港口規劃管理

港 口 不 僅 具 有 貨 物 裝 卸 、 旅 客 上 下 船 舶 和 為 船 舶 提 供 靠 泊 服 務 等 功 能 ， 還 是 發 展 加 工 業 、 商 業 、 金 融 業 、 旅 遊 業 以 及 資 訊 產 業 的 重 要 場 所 ， 是 城 市 的 重 要 資 源 。 作 為 國 家 專 門 針 對 港 口 進 行 的 立 法 ， 《 港 口 法 》 必 須 確 立 港 口 在 國 民 經 濟 中 的 地 位 ， 明 確 國 家 對 港 口 的 基 本 態 度 和 政 策 。 為 此 ， 《 港 口 法 》 第 四 條 規 定 ： 「 國 務 院 和 有 關 縣 級 以 上 地 方 人 民 政 府 應 當 在 國 民 經 濟 和 社 會 發 展 計 劃 中 體 現 港 口 的 發 展 和 規 劃 要 求 ， 並 依 法 保 護 和 合 理 利 用 港 口 資 源 」 。

《 港 口 法 》 確 定 了 港 口 規 劃 的 體 系 ， 根 據 《 港 口 法 》 第 八 條 的 規 定 ， 港 口 規 劃 分 為 兩 種 ， 包 括 港 口 佈 局 規 劃 和 港 口 總 體 規 劃 。 其 中 港 口 佈 局 規 劃 又 分 為 兩 級 ， 包 括 全 國 港 口 佈 局 規 劃 和 省 級 港 口 佈 局 規 劃 。 一 般 來 說 港 口 佈 局 規 劃 包 括 規 劃 範 圍 內 港 口 的 分 佈 體 系 、 水 陸 域 利 用 、 岸 線 利 用 和 各 港 的 位 置 、 規 模 、 性 質 、 功 能 等 內 容 。 港 口 總 體 規 劃 是 指 一 個 港 口 在 一 定 時 期 的 具 體 規 劃 ， 包 括 港 口 的 水 陸 域 利 用 、 港 區 劃 分 、 吞 吐 量 和 到 港 船 型 、 港 口 性 質 和 功 能 、 港 航 設 施 建 設 岸 線 使 用 、 建 設 用 地 配 置 以 及 分 期 建 設 序 列 等 內 容 。

作 為 一 個 規 劃 體 系 ， 《 港 口 法 》 還 明 確 了 與 港 口 規 劃 相 關 的 三 方 面 關 係 ：

第 一 ， 港 口 規 劃 與 其 他 規 劃 的 關 係 。 《 港 口 法 》 第 七 條 規 定 ： 「 港 口 規 劃 應 當 根 據 國 民 經 濟 和 社 會 發 展 的 要 求 以 及 國 防 建 設 的 需 要 編 制 ， 體 現 合 理 利 用 岸 線 資 源 的 原 則 ， 符 合 城 鎮 體 系 規 劃 ， 並 與 土 地 利 用 總 體 規 劃 、 城 市 總 體 規 劃 、 江 河 流 域 規 劃 、 防 洪 規 劃 、 海 洋 功 能 區 劃 、 水 路 運 輸 發 展 規 劃 和 其 他 運 輸 方 式 發 展 規 劃 以 及 法 律 、 行 政 法 規 規 定 的 其 他 有 關 規 劃 相 銜 接 、 協 調 」 。

第 二 ， 港 口 總 體 規 劃 與 港 口 佈 局 規 劃 的 關 係 。 《 港 口 法 》 第 八 條 規 定 ： 「 港 口 總 體 規 劃 應 當 符 合 港 口 佈 局 規 劃 」 。

第 三 ， 全 國 港 口 佈 局 規 劃 與 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 港 口 佈 局 規 劃 的 關 係 。 對 此 ， 《 港 口 法 》 沒 有 做 出 正 面 規 定 ， 但 《 港 口 法 》 第 九 條 規 定 ： 「 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 港 口 佈 局 規 劃 ， 由 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 人 民 政 府 根 據 全 國 港 口 佈 局 規 劃 組 織 編 制 ， 並 送 國 務 院 交 通 主 管 部 門 徵 求 意 見 。 國 務 院 交 通 主 管 部 門 自 收 到 徵 求 意 見 的 材 料 之 日 起 滿 三 十 日 未 提 出 修 改 意 見 的 ， 該 港 口 佈 局 規 劃 由 有 關 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 人 民 政 府 公 佈 實 施 ； 國 務 院 交 通 主 管 部 門 認 為 不 符 合 全 國 港 口 佈 局 規 劃 的 ， 應 當 自 收 到 徵 求 意 見 的 材 料 之 日 起 三 十 日 內 提 出 修 改 意 見 ； 有 關 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 人 民 政 府 對 修 改 意 見 有 異 議 的 ， 報 國 務 院 決 定 」 。 這 就 明 確 表 達 了 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 港 口 佈 局 規 劃 一 般 不 得 與 全 國 港 口 佈 局 規 劃 相 抵 觸 。

《 港 口 法 》 第 九 條 至 第 十 二 條 還 對 港 口 規 劃 的 制 定 和 修 改 程 式 做 了 明 確 規 定 。

中 國 內 地 雖 然 有 漫 長 的 海 岸 線 ， 但 是 ， 並 非 所 有 的 岸 線 都 適 宜 建 設 港 口 ， 港 口 岸 線 資 源 具 有 不 可 再 生 性 。 隨 著 社 會 的 不 斷 發 展 ， 港 口 岸 線 資 源 會 越 來 越 少 ， 如 果 對 港 口 岸 線 資 源 保 護 和 控 制 的 不 好 ， 導 致 港 口 岸 線 資 源 的 浪 費 和 緊 缺 ， 必 將 對 社 會 經 濟 產 生 不 利 的 影 響 。 管 理 、 使 用 和 開 發 好 國 家 寶 貴 的 港 口 岸 線 資 源 是 各 級 政 府 的 重 要 職 責 ， 為 此 《 港 口 法 》 設 定 了 港 口 岸 線 的 審 批 制 度 ， 並 特 別 加 強 了 對 深 水 岸 線 的 保 護 和 管 理 。

四、港口投融資政策

港 口 的 重 要 性 決 定 了 政 府 對 港 口 建 設 進 行 投 資 的 必 然 性 。 從 世 界 範 圍 看 ， 許 多 國 家 都 充 分 利 用 港 口 多 功 能 的 優 勢 ， 把 港 口 的 發 展 政 策 作 為 國 家 經 濟 、 地 區 經 濟 和 綜 合 運 輸 體 系 發 展 政 策 的 重 要 組 成 部 分 ， 使 港 口 的 規 劃 、 建 設 與 國 家 和 地 區 經 濟 的 發 展 緊 密 結 合 起 來 ， 使 港 口 的 社 會 效 益 得 到 充 分 的 發 揮 ， 其 中 一 個 主 要 的 做 法 就 是 對 港 口 給 予 政 策 上 的 扶 持 和 較 大 的 資 金 投 入 。 儘 管 國 際 上 越 來 越 多 的 港 口 趨 於 私 營 化 ， 但 其 基 礎 設 施 的 投 資 主 體 仍 然 是 中 央 和 地 方 政 府 。

《 港 口 法 》 第 二 十 條 的 規 定 表 明 ： 港 口 公 用 基 礎 設 施 的 建 設 與 維 護 主 要 是 由 政 府 負 責 的 。 保 證 必 要 的 資 金 投 入 ， 用 於 港 口 公 用 的 航 道 、 防 波 堤 、 錨 地 等 基 礎 設 施 的 建 設 和 維 護 ， 促 進 港 口 發 展 是 相 關 政 府 的 一 項 法 定 義 務 。

《 港 口 法 》 第 五 條 規 定 國 家 鼓 勵 國 內 外 經 濟 組 織 和 個 人 依 法 投 資 建 設 港 口 ， 一 方 面 是 指 港 口 的 經 營 性 設 施 ， 另 一 方 面 也 包 括 港 口 基 礎 設 施 。

在 港 口 建 設 資 金 的 籌 措 方 面 ， 《 港 口 法 》 鼓 勵 投 資 建 設 港 口 設 施 、 經 營 港 口 業 務 ， 通 過 市 場 法 則 取 得 回 報 ， 港 口 經 營 一 章 中 對 此 有 明 確 的 規 定 。

根 據 中 國 內 地 目 前 港 口 建 設 發 展 的 現 狀 與 未 來 社 會 經 濟 發 展 對 港 口 的 要 求 ， 以 及 國 家 財 政 與 整 個 社 會 資 金 能 夠 投 入 到 港 口 建 設 的 限 度 ， 在 未 來 一 個 時 期 內 港 口 建 設 仍 然 會 積 極 地 利 用 外 資 。 二 零 零 二 年 三 月 十 一 日 ， 經 國 務 院 批 准 國 家 計 委 、 國 家 經 貿 委 、 國 家 外 經 貿 部 聯 合 發 佈 《 外 商 投 資 產 業 指 導 目 錄 》 ， 將 港 口 公 共 碼 頭 設 施 的 建 設 、 經 營 列 為 鼓 勵 外 商 投 資 的 項 目 ， 且 在 投 資 比 例 方 面 沒 有 任 何 限 制 。

《 港 口 法 》 還 在 第 二 十 條 規 定 各 級 人 民 政 府 進 行 港 口 基 礎 設 施 建 設 和 維 護 資 金 的 有 關 問 題 由 國 務 院 另 行 規 定 ， 表 明 政 府 還 可 以 通 過 財 政 投 資 、 發 行 債 券 和 採 取 一 定 的 行 政 手 段 建 立 專 項 基 金 作 為 港 口 建 設 的 資 金 ， 例 如 中 國 內 地 目 前 正 在 實 施 的 徵 收 港 口 建 設 費 政 策 。

所 以 ， 無 論 是 政 府 還 是 國 內 外 經 濟 組 織 和 個 人 ， 都 可 以 運 用 一 切 合 法 的 手 段 籌 集 資 金 ， 投 入 港 口 設 施 的 建 設 。

五、港口經營管理

經 濟 全 球 化 將 實 現 全 球 範 圍 內 資 源 的 合 理 配 置 ， 對 傳 統 的 運 輸 組 織 、 經 營 手 段 和 服 務 方 式 等 提 出 了 新 的 要 求 ， 運 輸 業 正 朝 著 不 斷 拓 展 運 輸 功 能 和 服 務 範 圍 的 方 向 發 展 ， 逐 步 滲 透 到 生 產 和 商 貿 各 個 領 域 。

船 舶 的 大 型 化 、 專 業 化 和 運 輸 高 智 能 化 ， 使 貨 流 和 航 線 結 構 變 化 更 加 突 出 樞 紐 港 的 地 位 ， 圍 繞 國 際 航 運 樞 紐 港 的 競 爭 ， 已 經 出 現 了 十 分 激 烈 的 態 勢 。 中 國 內 地 港 口 雖 然 在 改 革 開 放 二 十 多 年 中 ， 已 經 進 行 了 大 規 模 建 設 和 改 造 ， 有 了 很 大 的 發 展 ， 但 是 與 周 邊 發 達 國 家 相 比 還 有 相 當 大 的 差 距 。

為 此 ， 《 港 口 法 》 確 定 港 口 業 務 （ 包 括 為 旅 客 和 貨 物 提 供 的 碼 頭 、 倉 儲 、 港 作 、 理 貨 以 及 物 流 服 務 等 ） 在 政 府 的 宏 觀 管 理 下 多 元 主 體 經 營 、 平 等 競 爭 的 原 則 。 《 港 口 法 》 第 三 章 在 這 一 原 則 的 指 導 下 ， 規 定 了 明 確 的 「 遊 戲 規 則 」 。 如 從 第 二 十 二 條 到 第 二 十 五 條 規 定 了 從 事 港 口 經 營 業 務 的 准 入 規 則 ， 確 定 了 市 場 准 入 的 基 本 條 件 包 括 相 關 的 設 施 、 合 格 的 人 員 和 完 善 的 制 度 等 ， 不 論 什 麼 人 ， 也 不 論 本 國 資 本 還 是 外 國 資 本 ， 只 要 符 合 條 件 都 可 以 從 事 港 口 經 營 。 從 第 二 十 六 條 到 第 二 十 九 條 規 定 了 港 口 經 營 的 行 為 規 則 ， 包 括 要 對 被 服 務 者 提 供 公 平 的 服 務 、 明 碼 標 價 、 不 得 強 制 服 務 等 。 目 的 是 體 現 市 場 經 濟 的 公 平 競 爭 原 則 ， 保 護 港 口 經 營 人 之 間 的 競 爭 機 制 ， 從 而 推 動 港 口 服 務 水 平 和 競 爭 能 力 的 提 高 ， 實 現 港 口 為 經 濟 和 社 會 發 展 服 務 的 國 家 意 志 。

六、港口安全管理

港 口 是 一 個 勞 動 密 集 、 資 產 密 集 、 人 員 密 集 的 區 域 ， 安 全 狀 況 如 何 不 僅 關 係 到 港 口 企 業 自 身 經 濟 利 益 ， 而 且 與 港 口 所 在 城 市 人 民 生 命 財 產 和 地 區 經 濟 正 常 運 行 關 係 極 大 。 港 口 安 全 管 理 的 目 的 是 維 護 港 口 的 公 共 秩 序 、 環 境 ， 同 時 保 護 港 口 基 礎 設 施 和 人 們 生 命 、 財 產 的 安 全 。 為 此 ， 《 港 口 法 》 對 港 口 管 理 者 、 港 口 經 營 者 、 港 口 使 用 者 以 及 其 他 相 關 人 在 港 口 基 礎 設 施 保 護 和 港 口 安 全 生 產 監 督 管 理 方 面 相 關 的 職 責 與 義 務 做 了 十 分 詳 盡 的 規 定 。 確 立 了 船 舶 進 出 港 口 和 港 口 內 危 險 貨 物 作 業 的 報 告 制 度 、 對 可 能 危 及 港 口 安 全 的 活 動 的 禁 止 和 審 批 制 度 、 解 決 突 發 安 全 事 故 的 應 急 制 度 、 引 航 制 度 、 港 口 行 政 管 理 部 門 對 港 口 安 全 生 產 情 況 監 督 檢 查 制 度 等 。 特 別 是 對 於 港 口 行 政 管 理 部 門 與 海 事 管 理 機 構 在 相 關 工 作 上 的 職 責 和 分 工 ， 作 出 了 更 加 明 確 的 規 定 。

解讀《中華人民共和國港口法》（二）